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山东省人民政府关于深化省级预算管理改革的意见

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鲁政发〔2019〕1号

各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

  为加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施预算绩效管理,经省委、省政府研究同意,现就深化省级预算管理改革提出以下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚决落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神,按照建立现代财政制度要求,坚持问题导向,创新制度供给,完善预算管理机制,明确预算管理权责,健全预算管理体系,加大专项资金清理整合力度,优化预算编制执行监督流程,加快构建权责清晰、协同高效、运行规范的预算管理新格局,为开创新时代现代化强省建设新局面提供有力保障。

  (二)基本原则。

  ——总体设计。针对预算管理中存在的薄弱环节,对症施策,补齐短板,构建完善预算编制、执行、监督“全链条”管理机制,强化宏观调控和管理,更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

  ——明确职责。大力推进预算管理领域“放管服”改革,省财政部门主要聚焦预算编制、放开预算执行、强化绩效管理,省业务主管部门全面负责本部门预算的编制、执行和评价,凝聚工作合力,提高行政管理效能和体制运行效率。

  ——强化统筹。从财政收支两端全面强化预算统筹,实行“全口径、一体化”预算编制,加大专项资金清理整合力度,设立综合性专项资金,切实增强政府综合财力运筹能力,集中财力办大事。

  ——保障重点。围绕省委、省政府重大决策部署,优化资金配置,调整支出结构,创新扶持方式,充分发挥财政杠杆作用,引导更多资金投向新旧动能转换和高质量发展,投向重点民生项目和经济社会发展的薄弱环节。

  ——提升绩效。全面引入绩效理念,更加注重结果导向,强调成本效益分析,加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。健全完善预算公开、审计、问责等监管措施,倒逼预算管理更加规范高效,不断提升财政资金使用效益。

  二、主要措施

  (一)深化预算管理“放管服”改革,优化各环节权责配置。

  1.厘清部门预算管理权责。落实预算法定职责,科学划分预算编制、执行、监督等各环节权责,进一步压实各方责任。省财政部门负责预算编制、支出政策审核和预算绩效管理,牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法,原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。省业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行,制定专项资金分配使用方案,对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。

  2.增强市县资金使用自主权。今后凡直接面向市县并由其实施更为便捷有效的资金,省业务主管部门要按照“应放尽放”的原则,主要采取因素法或市县整体竞争立项的方式切块分配下达。市县政府结合当地实际,在规定权限内自主安排使用资金,并对项目安排和资金使用的真实性、合规性及有效性负责。省级确需保留审批权的项目,省业务主管部门应从严控制、制定清单,并严格按相关管理办法配比资金,报分管省领导同意后实施。

  (二)科学精准编制预算,增强政府预算统筹调控能力。

  3.实行“全口径、一体化”预算编制。建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算定位清晰、分工明确、有机衔接、相互补充的政府预算体系,用足用好地方政府债务限额,做到“四本预算”与政府债务预算(计划)一体编报、同步审核。改变按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式,将省级各类预算资金(含有专项用途的非税收入),连同中央转移支付资金以及清理盘活的存量资金等,全部纳入支出预算“盘子”,统筹研究预算安排意见,从源头上优化财政资源配置。

  4.早编细编预算。省业务主管部门根据部门职责,提前谋划、统筹编制本部门中期财政规划和年度预算草案,确保预算申请与中央和省委省政府重大决策部署充分衔接。做实做细项目库,省业务主管部门提前做好项目申报、评估论证、工程招标、分年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作,已确定的项目及时入库管理。注重发挥项目库对预算的约束和支撑作用,所有申请预算的项目都应在预算年度开始之前列入项目库,并按轻重缓急排序,实现定期更新和滚动管理,未入库项目原则上不予安排预算。

  5.实施零基预算管理。为提高预算安排的科学性和精准性,改变“先有资金、后定项目”以及“基数+增长”的预算编制方式,以细化预算和项目库建设为基础,对财政专项资金全面实行零基预算管理。省业务主管部门按要求逐项编制专项资金预算,确保省委省政府确定的重大改革、重要政策和重点项目不留“硬缺口”。省财政部门按照政策要求,对部门提报的支出预算进行全面审核,综合考虑支出政策、资金需求、财力可能等因素,科学合理地提出年度预算安排建议,按程序报送省人大审议批准。

  6.推进预算标准化建设。省财政部门加快完善公用经费定额标准、通用项目分类支出定额标准和资产配置标准,省业务主管部门按照资金管理权限,制定部门项目支出定额标准,严格按标准编制预算、配置资产。合理确定民生支出保障标准,使民生改善与经济发展相协调、民生支出与财力状况相匹配。进一步夯实财政供养人员实名制管理,完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门人员信息共管共享机制,提高预算管理信息化水平。

  (三)加大专项资金清理整合力度,集中财力办大事。

  7.规范专项资金设置管理。专项资金根据全省经济社会发展需要、省以下财政事权与支出责任划分以及省委省政府决策部署和特定政策调控要求统一设置。规范专项资金设立程序,今后部门提议新设专项资金,要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等的评估报告,并报省委常委会会议或省政府常务会议批准。建立专项资金定期评估和退出机制,具有阶段性目标的专项资金执行期限一般不超过5年,试点类项目不超过3年。省财政部门和省业务主管部门要分别编制专项资金目录清单和资金使用总体计划,纳入预算草案一并报批。

  8.推进中央和省级资金统筹使用。统筹中央资金和省级资金使用,对中央切块下达资金,在符合中央规定前提下,与省级同领域专项资金相结合,一并研究预算安排和资金使用,形成资金合力;对中央按项目法分配的资金,要择优遴选上报省委省政府确定实施的重点项目,避免资金和项目两头安排。

  9.实施“大专项+任务清单”管理模式。结合实施党政机构改革,深入推进专项资金清理整合工作,归并设立综合性的“大专项”。根据工作职责和目标任务,每个省业务主管部门原则上只管理一个专项。省业务主管部门研究制定专项资金任务清单,明确专项资金的支出方向,报分管省领导同意后,与资金同步下达。加强对市县和用款单位的指导培训,允许市县在完成任务清单中的约束性任务后,将剩余资金在专项内统筹使用。

  10. 改变财政对市场主体的支持方式。改变过去财政对企业等市场主体的直接补助方式,相关支持主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

  11.完善资金分配决策程序。对采取因素法分配的资金,省业务主管部门要依据资金管理办法,科学遴选确定分配因素和权重,研究制定资金分配方案。对采取项目法分配的资金,省业务主管部门要认真组织项目申报、评审、公示等,主要采取竞争择优、以奖代补等方式遴选项目,确保项目安排合理合法。项目安排及资金分配方案,须按照“三重一大”要求,由省业务主管部门党组(委)会议集体研究,在规定时限内以正式文件报送省财政部门。省财政部门进行合规性审核后拨付资金。大额资金分配和重要项目安排,应报省业务主管部门分管省领导同意。

  (四)推进预算高效执行,加快财政支出进度。

  12.压实预算执行责任。强化部门的预算执行主体责任,各部门年初要提报预算执行计划书,明确预算执行的时间节点和工作措施。基层预算单位要加快用款进度,实行限时办结制。省财政部门建立健全预算执行动态监控机制,实施预警核实处置和支出预警反馈,定期通报各部门专项资金分配进度和本级预算支出进度。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制,对支出进度慢、存量资金规模大的部门,相应压减下年度预算。

  13.提高财政资金支付效率。深化国库集中支付改革,将省级预算单位资金支付方式逐步改为授权支付,建立“大额支付报备制度”,取消省财政部门用款计划审批。深化支付电子化改革,建立“支付一个口子、核算一张凭证、管理一个平台”的支付新机制,实现省级国库支付全业务电子化管理。

  14.加大存量资金盘活力度。除据实结算项目或突发事件外,对超出预算法规定时限未分配的省级专项资金,原则上由省财政部门报省政府批准后予以收回。对省级部门结余资金和结转两年以上的存量资金,一律收回省财政统筹使用。各市县收到上级专项资金,尚未分配且结转两年以上的,应交回上级财政统筹使用;未满两年的,可在不改变资金类级用途的基础上,按程序调整用于同一类级科目下的其他项目。已分配到部门并结转两年以上的预算资金,由同级财政收回统筹使用。

  15.深化政府采购管理改革。加大政府采购“放管服”改革力度,简化审核事项,优化采购流程,发挥信息化便捷优势,打造“一次办结、零跑腿”服务体系。减少程序性监管,取消政府采购计划审核,探索政府采购预算调整电子化办理,实现从采购预算到采购活动的“直通车”。全面实施“预采购”机制,推行合同续签、统采分签等简易采购模式,积极推行“互联网+政府采购”的网上商城模式,提升政府采购效率和用户满意度。

  16.硬化预算执行约束。严格执行省人大批准的预算,未经法定程序不得调整。严禁超预算或无预算支出。应列未列年度预算以及年度执行中新出台的支出事项,原则上列入以后年度预算安排;确需当年安排的,优先通过本部门主管专项资金统筹解决。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金调剂,确需调剂使用的,按照省财政部门的规定办理。属于预算法规定调整事项的,省财政部门要及时组织编制预算调整方案,经省政府同意后,按程序报省人大常委会审批。

  (五)健全预算监管机制,提高资金使用绩效。

  17.全面实施预算绩效管理。认真落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号),将绩效理念和方法深度融入“全口径”预算管理全过程,加快构建事前事中事后绩效管理闭环系统。建立重大政策和项目事前绩效评估机制,评估结果作为省业务主管部门申请预算的必备要件。硬化预算绩效目标约束,绩效目标与预算同步批复和下达。省业务主管部门要对预算执行情况以及政策、项目实施效果全面开展绩效自评,加大省财政部门重点绩效评价力度。强化预算绩效结果应用,将其纳入政府绩效考核和干部政绩考核体系,并与预算安排直接挂钩,对绩效结果达不到优良等次的,原则上按不低于10%压减预算规模,必要时应及时调整支出政策。

  18.加大预算信息公开力度。坚持以公开为常态、不公开为例外,除涉密信息外,政府预决算以及使用财政资金的部门(单位)的部门预决算等信息全部向社会公开。重点加大专项资金信息公开力度,省财政部门主要公开专项资金目录、资金管理制度和重点绩效评价结果,省业务主管部门主要公开专项资金任务清单和具体支出政策、项目申报指南、资金分配因素和分配结果、绩效自评报告等。省财政部门和省业务主管部门在各自门户网站设立公开专栏,实现信息集中公开,便于公众查询。

  19.强化审计和监督问责。省审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则,对省财政部门、省业务主管部门和市县进行审计监督,合理确定问题责任主体,并责成进行整改。统筹整合上下级审计部门监督力量,避免重复检查和监督盲区,提高工作效能。省人大及其常委会将预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,积极推进预算联网监督。对资金使用绩效差的省直部门和市县,省政府将进行约谈,问题严重的收回资金、通报曝光,并予以问责。

  三、组织实施

  (一)提高认识,上下联动。深化预算管理改革是一项系统性工程,涉及到各方权责利益调整。各级、各有关部门要切实提高思想认识,深刻领会改革精神,结合工作职责抓好贯彻落实。省财政部门要加强对省级各部门(单位)和各市县的预算业务指导,进一步细化改革措施,加快改革落地。省业务主管部门要强化责任担当,配强财务人员力量,全面加强预算执行管理和内部财务管理。各市县要结合当地实际进一步深化本级预算管理改革,与省级改革有效衔接、良性互动,确保改革后上级分配下达的资金能够“接得住、用得好”。

  (二)完善制度,强化跟踪。省财政部门要牵头制定完善综合性资金管理、定额支出标准、预算执行监控等制度,并会同省业务主管部门逐项制定或修订专项资金管理办法。省业务主管部门要按照新的预算管理职责定位,结合管理需要和支出事项,制定内部财务管理规章制度和各项资金分配使用的具体办法,做到按制度和规矩管理使用资金。省财政部门要加快全省财政管理一体化信息平台建设,逐步将各级财政资金分配使用纳入实时监控范围,实现全过程留痕管理。

  (三)严肃纪律,防控风险。各级、各部门要切实增强政治意识和责任意识,严格遵守预算法等财经法规,依法行使行政决策权和预算管理权,自觉接受人大监督和社会监督。省财政部门和省业务主管部门要积极压实内部预算管理责任,加强对关键岗位和重点环节的廉政风险排查与防控。对在各项审计和监督检查中发现的违规违纪问题,按照有关法规严肃处理。

  各市要根据本意见精神,结合当地实际,尽快研究制定深化预算管理改革的具体方案。省级涉农资金预算管理,按照《中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅印发〈关于加快推进省级涉农资金统筹整合的实施意见(试行)〉的通知》(鲁办发〔2018〕29号)执行。

  山东省人民政府

  2019年1月1日

  (此件公开发布)

  抄送:省委各部门,省人大常委会办公厅,省政协办公厅,省监委,省法院,省检察院。各民主党派省委,省工商联。

  山东省人民政府办公厅2019年1月1日印发